《領導干部法治思維十講》

　　劉銳 著

　　中國法制出版社

　　2019年5月

　　領導干部為什么要有法治思維

　　朱晨凱

    “2015年我去一個地方宣講十八屆四中全會精神，接我的司機聽說我是法學教授，便說中國再不搞法治真的不行了。2018年11月17日晚，北京市海淀區五道口依舊不斷重復上演中國式過馬路。可在嘈雜的人群中，一對年輕戀人的對話異常清晰。女孩拉著男孩的手說：‘走，別人都走了。’‘別人走我們也不能走，現在是紅燈’，男孩微笑著說。兩人靜靜地站在那里，直到綠燈亮起。”

    這段話，是本書作者，中央黨校（國家行政學院）政法部教授、博士生導師劉銳在序言里的開篇語。此情此景，讓作者感慨萬分，也由此提出了本書的核心觀點：中國需要法治，別無出路，法治需要我們每一個人的信仰和堅守，尤其是領導干部要樹立法治思維。因為法治的時代需要法治思維，領導干部是全面依法治國的“關鍵少數”。

    本書采用干部教育培訓講壇的形式，突出問題導向，結合黨的十九大以來重要法治論述，圍繞領導干部為什么應當具備法治思維、應當具備什么樣的法治思維以及如何提高領導干部法治思維這三個核心問題進行講解，以期提高領導干部法治素養，能夠自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，推進法治政府建設。

    書中指出，領導干部應當具備規則性思維、合法性思維、程序性思維、權義性思維、契約型思維和權責性思維六個方面的法治思維能力。基本要求是：先立規矩后辦事，立好規矩再辦事；合乎法律文本的具體規定，合乎法律的目的、原則和精神；要有程序，且程序應正當；以權利、義務為工具去審視、調整社會關系，處理社會矛盾，認真對待權利，切實履行義務；要尊重契約，相信市場的力量；有權必有責，權責要相當。本書圍繞上述內容，分析現狀、找準問題、提出對策，為領導干部依法行政及決策提供指導。

　　【精彩書摘】

    ■認清法治的真面目，需要多維度、多視角的透視

    法治究竟是什么?簡單來講，法治就是規則之治、法律之治、良法之治。我們一定要相信制度的力量、法治的力量。人們常說，好的制度可以使壞人變為好人，而壞的制度將使好人變為壞人，同樣表達的是制度的力量。李克強總理多次強調“改革是中國最大的紅利”，這里講的改革紅利某種程度上講就是制度改革的紅利。相信制度的力量，法律的力量，就是相信法治的力量，因為法治是規則之治、法律之治。要知道當今大國間的較量主要是制度的較量，中國與美國等發達國家相比，不僅在硬實力方面還有不小差距，在軟實力方面的差距則更大，如果有一天中國向世界大量輸出制度了，中國就真正崛起了。

    當然，要認清法治的真面目，就需要多緯度、多視角的透視。復雜點講，法治是一種狀態，是公權力得到規范制約、私權利得到有效保障的狀態，這樣的狀態也是我國法治建設的理想目標；法治是一種方法，這源于法律的工具價值，我們強調法治的工具價值，但反對將法治僅僅視為工具的工具主義傾向，世界上很多國家的憲法明確將法治列為其價值目標之一，法治多少帶有工具主義的味道；法治是一個過程，英、法等資本主義國家實現法治經過了漫長的過程，中國的歷史很長但法治化的歷史很短，我們對中國的法治化進程必須保持足夠的信心和耐心，法治等不得但也急不得；法治是一種觀念、一種文化，法治的實現，必須伴隨法治的觀念認同和文化自覺，而且只有這樣的法治，才是真正的法治、靠得住的法治。我們追求的法治應該如同熟練的駕駛員看見紅燈時本能反應剎車一樣，而不是步行者或騎車人在紅燈亮時還去糾結過不過。

    ■全面推進法治建設，必然要求樹立與之相適應的思維方式

    客觀地講，我國的營商環境和市場秩序是與世界第二大經濟體的地位不相稱的。我國的立法還存在體制不順、機制不活，法律數量欠賬不少、法律質量有待提高等突出問題。法律制度需要轉型升級；執法的突出問題就是法律對執法自由裁量權的規范不到位，不作為、亂作為并存，合法行政的要求還沒有完全達到，合理行政、程序正當、信賴保護等原則的貫徹更待時日；司法的主要問題是裁決不公和司法效率有待提高；守法的根本問題是公民的守法意識、規則意識還沒有樹立，守法的習慣還未養成，相當部分落馬的領導干部都聲稱自己不懂法就很能說明問題之嚴重。

    安邦保險公司原董事長吳小暉在庭審中說“我不懂法”，表面上是企業領導法律知識欠缺、法律風險防范意識不強的問題，背后卻是刑事責任統一配置造成的法定犯(行政犯)與行政管理法律規定的割裂，不利于法律責任的學習掌握問題，以及對類似市場經濟犯罪打擊不力造成的刑事責任“閑置”問題。“安邦事件”表面上是企業違規、監管部門監管不力的問題，深層次卻是立法責任配置不充分、監管手段不足的問題，以及刑事責任機制啟動不及時，非法集資類犯罪認定標準不清晰的問題。

    全面推進法治建設時代，必然要求樹立與之相適應的思維方式。各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。

    ■法治思維首先表現為規則思維

    一個不爭的事實是，總的來講，我國各級領導干部的法治素養還不是很高，在這樣的背景下，通過提高領導干部法治思維能力，進而提高其依法執政、依法行政、依法辦案的能力，顯然是一個不錯的突破口。

    北京大學教授姜明安說，“有什么樣的思維，就會產生什么樣的結局”。奧地利哲學家維特根斯坦說，“一旦新的思維方式得以確立，舊的問題就會消失；實際上人們很難再意識到這些舊問題……”對于各級領導干部來說，要求其掌握太多的法律知識不僅不現實，也沒那個必要。只要思維方式轉變了，有些問題可能就消失了；只要思維方式轉變了，就必然會想到運用法治方式解決問題或推動問題的有效解決。

    法治思維首先表現為規則思維，而這一思維的基本要義就是先立規矩后辦事，立好規矩再辦事。先立規矩后辦事的民間表達就是“丑話說在前面”，表現在立法和改革的關系上就是先立法后改革、重大改革于法有據；表現在法律原則上就是法不溯及既往，當因處理歷史遺留問題需要制定規則突破這一原則時，就必須充分考慮市場主體的利益，盡可能對市場主體友好，因為當初規則不到位的責任要么在人大，要么在政府，無論如何不在市場主體。而立好規矩再辦事所對應的是良法善規好標準。規矩不僅要有，還要好，好規矩包括良法、善規以及好標準。我們實踐中的很多問題，表面上是執法、司法或守法問題，背后往往與立法質量有很大關系。

    比如，牽動億萬國人神經的“疫苗”事件，簡單看是執法的問題(監管不力)、司法的問題(相關判決可能不公)，但究其根源，與立法不良不無關系，如政府采購評審專家的獨立性無法保障，權責設置不匹配，報酬過低無法吸引優秀專家，同時也不足以支撐相對嚴格的責任。

    生活中也不乏相似的問題。記得一次課間休息，一位司長向我分享了他請保姆的體會。幾年前，他連續換了四個保姆，總感覺保姆不行，為此傷透了腦筋。有一天，他終于想通了，原來不是所有的保姆都不行，而是他的思維方式出了問題，以父母的標準要求保姆，保姆無法做到。或許將自己的高標準強加于他人是我們人類的天然傾向，因此，“退一步海闊天空”在很多時候是成立的，當然，無原則、無底線的妥協退讓也是不利于法治建設的。

    ■領導干部要樹立合法思維

    法治思維要求作為公權力執掌者的領導干部樹立合法思維，而合法思維的核心是兩點，一是合乎法律法規的具體規定，二是在法律法規沒有規定或規定不明時合乎立法目的、法律原則和法治精神。

    實踐中，我們之所以很容易將一些行政違法，甚至連行政違法都夠不上的行為認定為犯罪，關鍵在于我們的有些刑事辦案人員，甚至個別領導沒有很好理解把握刑法的立法目的和基本原則。

    比如，引起社會高度關注的“鴻茅藥酒案”，起初很多人在質疑警察跨省抓人的合法性。其實，本案的關鍵根本不在警察跨省抓人，警察是有這個權力的。這個案件真正需要關注的是在“事實不清、證據不足”的情形下，為什么非要抓捕一個對社會危險沒那么大的人，而且拘留之后不能取保候審，羈押長達一百多天。多位刑法學者認為，涉案文章并未捏造事實，警方以損害商譽罪抓捕譚某某，違反了罪刑法定原則；其被羈押一百多天，違反了比例原則。如果有關領導具備合法思維，了解刑法保障自由的立法目的和罪刑法定原則，以及行政執法的比例原則，類似這樣嚴重傷害法治的事件就會少發生或不發生。